师艳荣：老年照护难题，日本解了24年

人口老龄化加速，使老年人群的护理问题越来越引起社会关注。日本是世界上人口老龄化最严重的国家之一，早在2005年就进入了超老龄化社会（65岁以上老年人口占总人口的比重，即老龄化率超过20%）。此后，长期低位徘徊的出生率和平均寿命的延长，使得日本的老年人口占比愈来愈高。日本总务省的最新统计数据显示，截至2023年9月15日，日本的老龄化率高达29.1%，再次刷新它的历史纪录，居世界第一。随着日本老龄化程度的加深，空巢老人、独居老人占比不断攀升，体弱多病、失能、失智等需要照护的老人急剧增多。为缓解日益增长的老人照护需求与家庭照护功能不足之间的矛盾，日本通过实施长期护理保险制度，试图缓解家庭照护压力，推进照护责任社会化。

1997年，日本颁布《护理保险法》。它属于强制性社会保险，要求所有年满40周岁以上的人都必须加入。其参保对象分为两类：第1类参保人为65岁及以上的老人，经审核有护理需求的即可全部享受照护服务；第2类参保人为40到64岁的人群，当患有中风、痴呆等15种老年疾病时可申请照护服务。也就是说，只要按要求缴纳了护理保险，就可以申请相应的照护服务，而且照护费用大部分由保险支付，自身只需负担其中的10%-30%。护理保险与养老保险、医疗保险共同构成日本应对老龄化问题的三大保险支柱。

以《护理保险法》为依据，2000年4月，日本正式实施长期护理保险制度。为适应持续加剧的老龄化问题及老年人多样化的照护需求，该制度在迄今为止的24年实践中不断调整和优化，其运营特征主要包括以下4点。

第一，日本政府发挥主导作用。日本明确将长期照护服务纳入公共服务范畴，不仅给予财政支持，而且负责运营管理。从长期护理保险费的来源看，参保人只需缴纳50%的保险费，其余50%由日本政府出资，其中中央政府负担25%，都道府县和市町村各负担12.5%。除了资金支持外，日本市町村等地方政府还担负运营责任，负责对相关养老服务机构的照护服务资格进行审查和监管等工作。

第二，照护服务机构多元化。日本建设了相当数量的照护服务机构，替代家庭为老年人提供照护服务，成为长期护理保险制度的重要支撑。而且，在发展过程中，将民间企业等营利性机构引入护理服务体制，与非营利机构共同构成家庭照护市场。营利性机构的参与，既提高了养老服务市场的竞争性，也提升了服务质量和效率，实现了照护服务机构的多元化。

第三，照护服务项目多样化。日本长期护理保险制度在对申请照护服务进行资格认定时，会区分需要支援者和需要照护者，然后再根据不同需求提供相应的服务内容。需要支援者属于预防服务，旨在加强对老年人失能的预防，提供照护预防服务。需要照护者属于服务给付，需要提供机构照护和居家照护。前者是入住护理老人保健设施等，后者则包括随时对应型、夜间对应型、老年认知症对应型等上门照护服务。

第四，积极构建社区综合照护体系。为保障长期护理保险制度的可持续发展，减轻政府财政负担，满足老年人居家养老的需求，日本积极构建以社区为依托，由医疗、照护、预防、居住、生活支援等构成的社区综合照护体系。该体系在重视护理预防的同时，着重强化医疗服务与长期护理服务的深度融合发展，以满足老人居家医疗和护理服务需求。同时，设立社区综合援助中心，以定期召开社区护理会议的方式综合应对社区内各种养老问题。

过去24年，日本的长期护理保险制度在破解老年照护这一难题上发挥着突出作用，基本实现了老人照护责任主体的社会化。但是，随着少子老龄化程度的不断加深，该制度的运营面临着越来越多的挑战。例如，在少子化加剧、劳动力短缺问题愈发严重的背景下，护理人员严重不足导致劳动强度加大，虐待老人的现象，甚至因“老老照护”引发的“照护杀人”悲剧都曾出现。迫在眉睫的现实是，日本面临严峻的“2025问题”。2023年，日本80岁以上人口占比首超10%，针对高龄老人的护理负担加重。2025年，日本“团块世代”（出生于战后第一次婴儿潮1947-1949年间）约800万人将集中步入75岁以上高龄老人的行列，届时护理需求激增，照护问题将是日本政府面临的一项更为严峻的挑战。（作者是天津社会科学院亚太合作与发展研究所副研究员、天津市中国特色社会主义理论体系研究中心天津社会科学院基地研究员）