山东成武县市监局：限制阅卷权来“干垮企业”？

近日，山东省成武县市场监督管理局办理的河北巴克集团涉嫌组织策划网络传销案有了新的进展，该案的听证会将于8月22日上午举行。据了解，听证会涉及两千多万的罚没款，却只给了两天阅卷时间，如此限制权利形同虚设，权力的傲慢昭然若揭。该案因执法人员称“干垮一个企业太简单了”而引发关注，目前涉事人员已调离岗位接受调查。

阅卷权是行政基本原则的体现

据了解，该案当事人及代理律师争取在听证会前阅卷可谓是一波三折，先是成武县市监局于2024年8月7日书面回函拒绝了阅卷申请，之后又于听证会前两日的8月19日电话通知可以阅卷。可见成武县市监局对于是否可以阅卷把握不准，究其原因或许是一些执法人员已经忘记了行政法的基本原则。

首先，听证前阅卷符合行政法的程序正当原则。听证是正当程序的主要内容，一切权力的行使剥夺私人的生命、自由或者财产时，必须听取当事人的意见。而阅卷则是听证会顺利进行的重要前提。公开报道显示，成武县市场监管局认为巴克集团及相关公司涉嫌组织策划网络传销，拟罚没2558万元。如此巨大的罚没款，如果不安排阅卷，当事人无法了解其处罚的事实及依据，也无法有效行使陈述权、申辩权。

其次，听证前阅卷符合行政效率原则。行政效率原则强调在保障行政相对人基本人权和公平行政的前提下，尽可能提高行政效率。这一原则对于提高政府效能、优化资源配置具有重要意义，是行政管理的基本要求之一。据了解，该案共有巴克（唐山）医疗科技集团有限公司、巴克（唐山）生物科技有限公司、迈巴克（河北）进出口贸易有限公司及其他两位自然人，如果每个主体都只能当庭查阅证据，必然会造成听证程序过分宕延，而当事人提前查看有关证据，有利于提高听证会效率。此外，提前阅卷也有助于尽快了结处罚程序，当事人阅卷后，可以充分申辩、质证，否则对作出的形成处罚决定不服还会再申请行政复议，耗费行政资源。

再次，听证前阅卷符合行政公开原则，当事人有权查看行政处罚的证据。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政机关实施行政管理应当做到信息公开，以实现公民知情权。而陈述权、申辩权的前提是知情权，如果不允许阅卷，显然就无法有效地准备陈述、申辩，当然是对权利的限制。

听证会前阅卷于法有据

成武县市监局在8月7日的书面回函中称，对于当事人在听证前享有查阅、复印卷宗权利，没有找到法律依据，并表示如果当事人找到法律依据及时函告。从回函来看，成武县市监局看似在依法办事，实则曲解了对政府部门“法无授权不可为”原则的理解。“法无授权不可为”指国家公权力的行使必须经过法律授权，没有经过法律授权不能乱作为，限制的是公权力而非私权利。与之对应的“法无禁止即可为”，是指如果法律法规没有明文禁止某种行为，公民或法人有权自行决定或实施该行为。法律法规并没有禁止当事人在听证前阅卷，反而在一些具体规定中明确支持听证前当事人的阅卷权。

《行政处罚法》第四十一条第三款规定：“行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权”。限制阅卷权，就是对当事人陈述权和申辩权的变相限制。阅卷权不被保障，陈述权、申辩权从何谈起。

《行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”这一规定是对当事人知情权的普遍性规定，在听证这一特别程序中，如果不阅卷，如何知情呢？同时《行政处罚法》第六十四条规定了听证程序中应出示证据以及质证，从逻辑上讲，如果听证时可以出示证据，没有理由排除听证前的证据查阅。

此外，2024年1月1日施行的新行政复议法第四十七条规定：“行政复议期间，申请人、第三人及其委托代理人可以按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的情形外，行政复议机构应当同意。”同样的逻辑，进入听证程序的证据材料，与未来进入行政复议程序的卷宗，并无实质性差异。在听证会召开前允许当事人查阅卷宗，并不会影响调查处理。

而山东省人民政府制定的《山东省行政程序规定》也对保障当事人的阅卷权有明确的规定。该规定第六条表明：“行政机关应当将实施行政行为的依据、过程和结果依法公开……涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政文件、档案，应当依法允许查阅、摘录、复制。”看来，成武县市监局应在复习行政法原则的同时，重温相关法律法规，以免贻笑大方。

被限制的权利形同虚设

据了解，2024年8月19日中午，代理律师接到成武县市监局的电话通知可以阅卷，阅卷时间8月20日、21日上午9-12时，下午14:30-18时。代理律师算了笔帐，10本卷大概3100页，按照市监局给的两天13个小时阅卷时间，不准拍照、复制。每小时要看238页，每分钟要看4页。这样的速度只有用“量子读书法”才能完成。

权利无法有效行使，比不赋予更加恶劣。就好比给了饥饿的人一大碗饭，但只能吃一秒钟，结果不是饿死就是噎死。

当然，比起拒绝阅卷，成武县市监局允许阅卷两天已经是极大的进步，值得肯定。从这一层面来说，听证前当事人是可以阅卷的，否则成武县市监局不就违法了吗？其实成武县市监局大可不必担忧，其他地区行政机关早已保障当事人在听证会召开前的阅卷权利。

例如，张庭、林瑞阳、陶虹行政处罚听证一案中，石家庄市裕华区市监局在听证会召开前提供10日阅卷时间；广东、青海、湖南等地的行政处罚听证程序规定也明确当事人享有“依法查阅与听证有关的案卷材料”等权利。但权利是离不开实践的，如果无法有效实践，对权利予以落实，法定的权利就只是一纸空文。

不允许阅卷或者限制阅卷均是权力的一种傲慢，成武县市监局既然已经同意阅卷，为何不能保障阅卷时间呢？如此吃力不讨好的行为实在难以理解，而是否能延长阅卷时间，将考验该听证会能否公正进行，让我们拭目以待。